EL SENTIDO CONSTITUCIONAL DE LA
AUTONOMÍA POLÍTICA EN LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO DESCENTRALIZADOS
(CRÍTICA AL PROYECTO DE LEY
13237/2004-CR[1])
Por
Iván Oré Chávez
Teléfono
(511) 2914124
Jirón
Huallaga 160 Oficina 212 Lima 01.
Abogado. Egresado
de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de San Marcos. Premio
de I Concurso de Investigación Jurídica de la Convención Nacional de Derecho
Constitucional (CONADEC 2003). Primer lugar del Premio de
Investigación VII Taller "La Investigación Jurídica: un reto para
la Universidad moderna". Facultad de Derecho y Ciencia Política UNMSM
en categoría tesistas (2004). Miembro de la nómina de colaboradores de
la REVISTA CRITICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS “Nómadas” de la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Complutense de
Madrid (UCM). Investigador del Instituto Peruano de Derecho
Internacional y Derechos Humanos (IPDHI). Miembro Investigador de la Escuela Mayor de Ciencia Política.
RESUMEN
El presente trabajo contiene
nuestra crítica al proyecto de ley 13237 /2004-CR, que propone modificar el
artículo 51° e incisos 4) y 5) del artículo 200° de la Constitucional Política
del Perú, referente degradar la jerarquía de las ordenanzas municipales y
regionales. Efectuamos el análisis en base a la realidad político
administrativa del país y la realidad constitucional que la crea y la delinea.
Contrastaremos esto con la realidad legal y procederemos a la calificación
constitucional del proyecto en base a la
trascendencia que tendría la propuesta de reforma en caso de ser tomada como
parte de nuestro ordenamiento jurídico.
ABSTRACT
This work contains our criticism of
project law 13237 / 2004-CR, which proposes to amend Article 51 and
subparagraph 4) and 5) of Article 200 ° of the Political Constitution of Peru,
degrade reference to the hierarchy of the Ordinances municipal and regional. We
conducted the analysis based on political and administrative reality of the
country and the constitutional reality that creates and delineates. Contrast
this with the legal reality and proceed to the constitutional qualification of
the project based on the significance that would reform proposal should be
taken as part of our legal system.
PALABRAS CLAVE: desconcentración,
descentralización, regionalización, órganos de gobierno descentralizados.
SUMARIO
A) PLANTEAMIENTOS
B) MÉTODO A SEGUIR
I.
ARGUMENTOS NORMATIVO-LEGALES
II.
ARGUMENTOS DOCTRINARIOS
III. LA FORMA DE ESTADO
CONSTITUCIONAL
3.1. PERÚ
¿ESTADO UNITARIO?
3.2. ESTADO
REGIONAL Y ESTADO FEDERAL
3.3. DESCONCENTRACIÓN
vs. DESCENTRALIZACIÓN
IV. ¿ES
NECESARIO ELIMINAR EL RANGO LEGAL?
V. ¿CUAL
ES EL PROBLEMA CON EL TIPO DE PROCESO CONSTITUCIONAL?
VI. INCONSTITUCIONALIDAD
MANIFIESTA DEL PROYECTO DE REFORMA
VII. CONCLUSIONES
VIII. BIBLIOGRAFÍA
A) PLANTEAMIENTOS.
El 20 de Junio de 2005 se presentó al Congreso un proyecto
de ley elaborado por un miembro de la célula parlamentaria aprista, Juan
Gualberto Valdivia Romero[2],
proyecto que forma parte de todo un paquete de propuestas legislativas y de una
coyuntura que se relata brevemente a continuación:
Proyecto firmado por varios miembros de la célula
parlamentaria aprista el 23 de mayo de 2005 para ampliar el plazo hasta el 27
de julio de 2005 para la presentación de expedientes técnicos para la
conformación y creación de Regiones; y autorizando llevar a cabo el referéndum
(13066/2004-CR[3])
El hecho de que el proyecto de ley 13237 /2004-CR haya sido
realizado apresuradamente, da lugar a suspicacias. Basta tan sólo enfocar la
atención en la página 10 del escaneado que aparece en la página web del
Congreso de la Republica, donde se hace referencia a la sentencia de
inconstitucionalidad contra las ordenanzas “071 y 072”, cuando debió decir 171
y 172.
Otro dato muy importante resulta de la Ordenanza Regional
N° 031-2005-GRC/CRC[4]
que declara la planta de la hoja de coca como patrimonio
regional-nacional-biológico-cultural-histórico del Cusco y reconoce zonas de
producción tradicional. La Asamblea Regional aprobó esta Ordenanza el 12 de
junio de 2005 (El congresista Valdivia ha entregado el proyecto a la semana
siguiente), siendo promulgado el 20 de junio de 2005 y publicado en el Diario
Oficial El Peruano el miércoles 29 de junio siguiente (página 295589 del diario
oficial); es decir si nuestra hipótesis es cierta, el congresista Valdivia ha
tenido una semana para presentar su proyecto, a ello se debe la imperfecta
elaboración y redacción de esta. Pero no explica como los grandes doctos
atrincherados en el departamento legal del Congreso han podido aceptar
semejante aberración. Lo dejaremos a especulación del lector.[5]
Todo esto es parte del proyecto de los partidos políticos
para excluir todo tipo de competencia y asegurarse un monopolio del mercado
político. La ley de Partidos políticos permite que las agrupaciones locales y
regionales puedan ser canceladas del registro de partidos con mucha más
facilidad y en desigualdad desfavorable de condiciones, lo cual favorece a los
partidos políticos que operan a nivel de todo el país. Esta norma no es más que
uno de los intentos que están impulsando las agrupaciones políticas a nivel
nacional con minúsculo margen de representatividad para lograr neutralizar a
los organismos “descentralizados”; y así desde sus numéricamente minúsculas
cúpulas poder “negociar” con las plutocracias del país.
La coyuntura no puede ser mejor para actuar en función de
los intereses partidarios sin importarles los intereses de las regiones. Cuando
cae Fujimori, el gobierno que le sucede resulta incapaz tanto para gobernar en
interés del pueblo, como para usar las medidas represivas del dictador, a pesar
de instalar el Consejo Nacional de Descentralización –CND- (donde el ejecutivo conserva mayoría) no
logra frenar la autonomía de las regiones.
Mientras tanto, los demás países de la región sufren
retrocesos en su política descentralista, el Perú se vuelve una “excepción que
confirma la regla” (Carrión: 2005) pues las regiones se han vuelto una
instancia clave del descentralismo. Y existe una situación muy singular: el
APRA al 2001 tiene mucha influencia en la coordinación interregional, crear
instancias jerárquicas en las normas emitidas por los órganos descentralizados,
dará más fortaleza política al partido que tenga el dominio de los espacios
regionales.[6]
B) MÉTODO A SEGUIR
La
presente investigación consiste en el análisis de un proyecto de reforma
constitucional. Por lo tanto el objeto de nuestra investigación será el
presente proyecto de ley que propone eliminar el rango legal de las ordenanzas
emitidas por los gobiernos regionales y locales, es decir órganos de gobierno
descentralizado. La finalidad de la investigación será dar por resultado un
diagnóstico de su viabilidad respecto a:
a)
La realidad de facto (la realidad
político administrativa del Perú), y;
b)
La realidad legal como
constitucional (la realidad jurídica del país, es decir la manera como nuestras
leyes ordinarias, orgánicas y fundamentales han constituido nuestra realidad
político administrativa instituyendo las regiones y demás gobiernos descentralizados)
Es
decir partimos del objeto (proyecto de ley) para llegar al objetivo (diagnóstico
de dicho proyecto), es decir su calificación sobre su factibilidad, legalidad y
constitucionalidad. Para ello empezaremos a desarrollar los argumentos normativo-legales
que sustentan el proyecto, y después los argumentos doctrinarios, es decir las
opiniones de los especialistas mencionados en el objeto de estudio.
Una
vez terminado esto, explicaremos la realidad político administrativa del país
en el punto III donde también se desarrollara la realidad constitucional pues
es la potestas constitucional la que
crea y delinea la realidad político administrativa del país, el punto IV
tratara sobre la realidad legal y su consistencia con el proyecto, y el punto
VI tratará sobre la calificación constitucional del proyecto. Y por último el
punto VII da al lector las conclusiones en que se ha llegado con la
investigación y trata de dar un alcance junto a la trascendencia que tendría la
propuesta de reforma en caso de ser tomada como parte de nuestro ordenamiento jurídico.
A continuación
iniciaremos la investigación:
I. ARGUMENTOS
NORMATIVO-LEGALES
El congresista basa su proyecto legal en el artículo VIII del Título Preliminar de la
Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) número 27972, el cual establece que los
“Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera
general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público” además de explicar que “las
competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las
políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”. Este solo
argumento sirve al congresista para cuestionar el rango de ley de las
ordenanzas, como si esta fuera el causante del fenómeno que le denomina
“autarquía” basado sólo en “suposiciones”. El proyecto concentra su mira en las
ordenanzas municipales aunque al final termina englobando las ordenanzas
regionales en su propuesta de ley.
Las ordenanzas contienen normas mediante las cuales los
concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno (artículo 39 LOM); estas
a su vez son normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura
normativa municipal que regulan materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa (artículo40, LOM)
Ahora bien, debemos de tener en cuenta que al momento de
otorgárseles constitucionalmente autonomía política a los gobiernos locales y
regionales, el Gobierno Central en virtud del propio principio de “lealtad
constitucional” que tanto ostenta esta obligado a respetar el mandato
constitucional, cuyo contenido también lo integra la LOM que establece dos
acciones judiciales para impugnar las normas emitidas por los gobiernos
locales. Estas son:
1) la
“acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra las
ordenanzas municipales que contravengan la Constitución” y
2) la
“acción popular ante el Poder Judicial contra los decretos de alcaldía que
aprueben normas reglamentarias y/o de aplicación de las ordenanzas o resuelvan
cualquier asunto de carácter general en contravención de las normas legales
vigentes” (artículo 52, LOM).
En ningún momento hace referencia a la contravención de las
ordenanzas contra normas legales del gobierno central, a diferencia de las
otras normas que se pueden impugnar por Acción Popular. Es decir la LOM obedece
el mandato constitucional de autonomía política y deja de establecer el
criterio anterior de la Constitución de 1979 aplicado a los gobiernos regionales
con el cual las normas legislativas delegadas por el gobierno central estaban
jerárquicamente sometidas a estas últimas, pues el ordenamiento constitucional
de 1993 los equipara de tal manera que termina por resultar improcedente toda
acción de inconstitucionalidad.[7]
En conclusión: la norma orgánica invocada por el
congresista se interpreta en conformidad con la Constitución, es decir el nivel
de adhesión en la pirámide jerárquico-normativa es de alcance constitucional,
en ningún momento esta dice “conformidad legal” pues ahí estaría subordinándose
las normas al gobierno central, lo cual no es la interpretación jurídico
constitucional válida, que ha sido ignorada por el congresista al momento de elaborar
su propia interpretación.
Por si fuera poco, el congresista persiste con falsear los
datos, para con argucia retórica “convencer” a la audiencia. En efecto, nos
“afirma” que la Acción Popular contra normas y ordenanzas municipales esta
considerada en el tercer párrafo del artículo 295 de la Constitución de 1979,
el congresista usa la categoría “decretos de carácter general que expiden los
gobiernos regionales y locales”; pero ni las ordenanzas regionales y
municipales se encuadran según la Constitución de 79 en esta categoría.
Así como el congresista hizo con las investigaciones del
doctor Dános (enfatizando una afirmación y ocultando otra afirmación dentro del
mismo texto, la cual contrariaba rotundamente la primera) igualmente hace aquí,
y nada menos que con ¡normas constitucionales que su partido respaldo con su
voto! En efecto, en el tercer artículo siguiente al citado por Valdivia se
menciona que: “el Tribunal de Garantías es competente para declarar, a petición
de parte, la inconstitucionalidad parcial o total de las leyes, decretos
legislativos, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales
que contravienen la Constitución”.
Como parte de su estrategia para convencer, el congresista
reitera su afirmación errónea y lo “disuelve” dentro de un párrafo que sirve
para determinar y reforzar el error. Vieja estrategia para convencer sin
importar si se trata no de algo cierto.
Es así, que establece que la discusión en la constituyente de 1993 se situó en
que tipo de proceso impugnativo era el adecuado para las ordenanzas sean
municipales o regionales, debiendo mantenerse “la fórmula establecida en el
artículo 295 de la Constitución Política de 1979, el cual señala que podía
interponerse Acción Popular contra las ordenanzas municipales y regionales,
siendo ello una posición unánime de la doctrina imperante” Otra vez el
congresista afirma rotundamente el mismo error haciéndolo pasar por cierto. En
el próximo punto demostremos que la doctrina tampoco ha dado la razón al
congresista al igual que la Constitución que su Partido elaboró y la actual
Carta Magna que ahora intenta reformar.
La propia LOM establece el deber de los órganos
desconcentrados del gobierno central de reconocer y respetar la preeminencia de
la autoridad municipal en los asuntos de su competencia realizada dentro de su
circunscripción, además le prohíbe interferir en el cumplimiento de las normas
y disposiciones municipales (Artículo 39 LOM)
El proyecto del congresista sólo lograra crear una nueva
centralización al unir la fuerza pública (que se mantiene como su atribución
gracias a las autoridades políticas de la burocracia central) la competencia
técnica (al tener control de los recursos de la propia región) y las facultades de decisión, pues aunque las
autoridades regionales y locales sean nombradas por elección, el cargo se
volvería nominal de prosperar el proyecto al carecer de garantías para impugnar
normas que emanadas del gobierno central contradicen o anulen sus propias
decisiones.
Otro problema se encuentra en que las autoridades
regionales y locales se verán equiparadas en grado de poder y rango de
funciones a las autoridades políticas del gobierno interior, ambos serán
autoridades políticas con el mismo grado de autonomía a pesar de que las
autoridades municipales y regionales derivan del voto popular lo cual debe de conferir
la potestad política, en este caso se estaría otorgando dicho título
nominalmente al sustraérseles las atribuciones.
II. ARGUMENTOS
DOCTRINARIOS.
El autor del presente proyecto de ley presenta argumentos
doctrinarios absolutamente falsos, pues distorsiona las ideas originales de los
citados. Todo se nota hecho con una maestría para el uso de la retórica y del
verbo que al final del análisis terminan por descalificarse a si mismas.
El autor del proyecto hace uso del artículo de Dános en una
compilación editada por Cultural Cuzco en el año 1987; el libro titulaba
“Constitucionalidad de las normas” y el congresista lo que ha hecho es
distorsionarlo y cambiarle arregladamente el sentido para hacer pensar al
lector que era tal como este representante lo esta expresando.
En efecto el congresista reproduce sólo fielmente la
primera parte de la sección del articulo que desarrolla la acción popular “La
acción popular es el mecanismo procesal creado para velar por el control
jurisdiccional de las normas de rango inferior al legal, en donde se
incluye a las normas emanadas de los gobiernos regionales y locales” (Dános:
1987,322). Sólo la parte que hemos sombreado se encuentra en el texto original
del doctor Dános, lo demás no está afirmado por él, todo lo contrario se
encuentra negado rotundamente. Es evidente que el congresista esta simulando
datos a favor de sus intereses de partido.
Lo que Dános hace es hablar de la acción popular en el
punto número 2 del texto, donde en efecto cita al Doctor Landa quien según el
congresista “establece que la Acción Popular a nivel regional considera las
normas generales expedidas por el órgano ejecutivo del gobierno regional”
(página 6 del proyecto). Pero Landa no es citado por Danos en ese sentido: el
excluye de la acción popular a los “acuerdos regionales derivados de la
Asamblea Regional, porque estas últimas normas al tener rango legislativo son
objeto de control mediante acción de constitucionalidad” (Dános: 1987,330). Son
justamente este tipo de normas mencionadas las que son equiparables en el orden
constitucional de 1993 a las Ordenanzas Regionales que tan elocuentemente
quiere degradar el congresista.
Pero ahí no termina toda la distorsión que tan
grotescamente realiza el Congresista Valdivia del texto del doctor Dános.
Prosiguiendo, mientras el punto 3 (Dános: 1987,322-331) cuyo texto hace
referencia el congresista desarrolla el tema de la Acción Popular, el punto 4
no sólo hace mención a la acción de inconstitucionalidad (Dános: 1987,331-342),
sino que establece que normas son objeto de impugnación en este proceso
constitucional, nombrando expresamente tanto las ordenanzas municipales (Dános:
1987,340) como las regionales.
Es más Dános explica que las Normas Regionales de Carácter
general también son susceptibles de impugnación por acción de
inconstitucionalidad, siendo estas normas limitadas por la Constitución
(Dános:1987,338-339) y originadas en la facultad legislativa de la Asamblea
Regional.
¿De donde saca el congresista que las normas emanadas de
los gobiernos regionales y locales son susceptibles de ser impugnadas por
acción popular? La respuesta es muy sencilla, el congresista ha usado un juego
de palabras. Habla de “normas emanadas de los gobiernos regionales y locales”
pero no especifica el tipo de normas al cual se está refiriendo, si se le
pregunta por el tipo de normas responderá: “el que están en el proyecto de ley,
acaso no ha leído” y si se le hecha en cara la distorsión doctrinal, dará por
respuesta “no dice ordenanzas, sino normas”.
Distorsión muy similar ocurre cuando el congresista utiliza
la doctrina de autoría de Blume Fortini –con experiencia en la administración
edil igual que el representante-acerca de la potestad normativa de las
ordenanzas municipales. Según el congresista, Blume fundamenta el rango de ley
de las ordenanzas municipales- lo cual esta señalado en la Constitución y la
ley orgánica- en la interpretación que se “desprende” del inciso 4) del
artículo 200 de la Constitución Política[8]
que hace referencia al objeto de procedibilidad en los procesos de
inconstitucionalidad.
Esta interpretación de la doctrina es muy deficiente. Lo
que Blume hace es establecer 5 puntos que sustentan la autonomía política de
los gobiernos locales, y cuando se refiere al cuarto punto establece que para
cumplir el papel descentralizador a los municipios se les proporciona autonomía
política en asuntos de su competencia, lo cual según el quinto punto les da a
sus respectivos Concejos capacidad para emitir normas con rango de ley (Blume:
1997,22). Ahora bien el hecho de colocar 5 preceptos de sustento, no significa
que estas tengan que estar respectivamente situadas. El precepto que enumera
las normas afectas a impugnarse en acción de inconstitucionalidad más que el
fundamento constitucional de su rango legal, debe tomarse como una consecuencia
de aquella.
Lo que hace el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución
de 1993 no es otorgar constitucionalmente rango de ley, sino dar seguridad de
las normas que podrán ser impugnadas según sus dimensiones formales. Sobre el
otro libro de autoría de Blume citado por el congresista, titulado “La defensa
de la Constitución a través de la ordenanza municipal”; este se encuentra en la
Biblioteca del Congreso (343.9/B62) y tiene por contenido un análisis de la
constitucionalidad y la distribución de la potestad normativa en materia
municipal, en el cual se desarrolla el tema de la ordenanza municipal como
mecanismo de defensa de la constitucionalidad.
Ahora bien, sucede que el congresista no ha citado
exactamente el lugar donde Blume afirma que la norma enumerativa de los
dispositivos a ser impugnados obtienen su rango legal por el sólo hecho de
aparecer en ella. Sucede que el texto si existe : “En concordancia con la
autonomía política que, como quedó enfatizado, conlleva la autonormación o
autorregulación, el legislador constituyente peruano le ha dado a la Ordenanza
Municipal el rango de ley, al establecer en el artículo 200°, inciso 4), de la
Constitución, al referirse a las normas impugnables por causal de
inconstitucionalidad ante el Tribunal constitucional, que tiene rango de ley,
al igual que las normas propiamente dichas, los decretos legislativos, los
decretos de urgencia, los tratados, los reglamentos del congreso y las normas
regionales de carácter general” (Blume : 1998,45 : 1997,28)
El punto de partida del congresista de tomar como
fundamento del rango de ley el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución y
no las normas constitucionales sobre descentralización, da por consecuencia que
su propuesta más que solucionar el problema en realidad cree uno mayor al
otorgar a las regiones y municipios autonomía política y quitarles a su vez la
potestad legislativa ¿Otro truco político para hablar demagógicamente de
regiones autónomas mientras se le reducen potestades?
Como podemos ver los argumentos doctrinarios del
congresista se encuentran deficientemente expuesto, realizados con un apuro
sospechoso, como parte de todo un paquete que involucra el concretizar un
“mandato imperativo” a favor de las cúpulas de los partidos políticos. Eso
teniendo en cuenta las demostraciones de consenso interpartidario que se han
dado al votar con amplia mayoría la ley de unicameralidad del Congreso (donde
la congresista Tait tuvo que separarse de su bancada por increpársele que su
opinión no valía para nada sino la del partido) y la ley que liberó a narcos,
delincuentes, y a los hermanos Wolfenson acusados por corrupción.
III. LA FORMA
DE ESTADO CONSTITUCIONAL
3.1. PERÚ ¿ESTADO UNITARIO?
El planteamiento de este problema es muy sencillo. Trata sobre
el monopolio institucional de la producción de normas legales ¿Debe ser el
gobierno central el único foco de poder político encargado de esta atribución?
¿Qué dice la Constitución? ¿Cuál es la política constitucional que informa todo
el ordenamiento integrante del bloque constitucional? En correlación a la
política constitucional, ¿cual es la evolución hacia la que apunta el sistema
político social del país? Esas son las interrogante que es necesario
responderse antes de elaborar proyecto de ley sobre la materia, de otro modo
sería una gran irresponsabilidad, que ha dejado de ser sorprendente en nuestros
políticos.
Para poder entender mejor el tema de la forma de Estado, a
continuación se muestra el presente gráfico:
El Estado político unitario con el transcurrir de los
procesos de democratización se transformará en otro de los tantos mitos del
derecho constitucional[9].
Un Estado unitario es aquel que sólo posee un centro de decisión. Este puede
ser Estado unitario simple, el cual se caracteriza por la concentración de
atribuciones tanto políticas como administrativas, se basa en la relación
capital-municipios. En cambio, en el Estado unitario desconcentrado, el
gobierno central sólo cede parte de su potestad administrativa (guardándose
para si la constitucional y política) a órganos desconcentrados. Ambas son
organizaciones verticales[10],
siendo así que en la segunda, la decisión se originaba en la base (Lima, la
capital) hacia los municipios por medio de sus órganos desconcentrados
(prefectura, subprefectura, gobernación), los cuales entregaban a cambio de
recibir ordenes, - en lenguaje eufónico “ser gobernados con orden y
constitucionalidad” - recursos naturales (contribuciones), económicos
(impuestos) y humanos (su joven fuerza laboral para el servicio militar en
levas arbitrarias). Formalmente esta organización subsistió con el poder
gamonal cuyos descendientes son los mismos plutócratas del Estado “democrático”
actual[11].
La autonomía regional y municipal garantizada por las
Constituciones de 1919 y 1933 sólo fue un impreso en el papel, debido a que el
Gobierno central nunca convocó a elecciones y comenzó a elegir alcaldes a su
conveniencia, terminando así con la autonomía municipal, dejando en cambio un
poder regional políticamente débil y nominal, cuyo espacio fue llenado por los
grandes gamonales regionales.
La Constitución de 1979 otorgó expresamente autonomía
administrativa y económica a las regiones, es decir los trató como entes
desconcentrados, pero en un segundo aspecto, les dió potestad de ejercer funciones
ejecutivas y legislativas por norma expresa emanada de alguno de estos poderes
del Gobierno Central, es decir que estaban facultados para emitir normas con
rango legal, la autonomía política no reconocida en la Constitución de 1979 se
debía entonces a la incapacidad de elaborar normas por propia iniciativa. En lo
que respecta a la institución municipal, esta quedó reducida a una mera
autonomía administrativa y económica, esto último nunca se cumplió en la práctica
y lo primero significó su permanencia en 180 años de historia republicana como
un órgano mediatizado que actuaba como simple dependencia del Ejecutivo.
Con la Constitución de 1993 la situación cambio, las
regiones tuvieron autonomía política, es decir no sólo podían dar normas con
rango legal, sino que también tenían autonomía para elaborarlas por propia
iniciativa sin necesitar un permiso expreso y minucioso del Gobierno Central.
La misma atribución obtuvieron las municipalidades. Pero el Gobierno Central no
renunció a su preeminencia, Disolvió los gobiernos regionales y los remplazó
por CTARs[12]
cuya burocracia dependía directamente de su decisión, y las municipalidades
fueron duramente golpeadas por el control de los recursos a cargo del Gobierno
Central de los abundantes recursos que producían, los cuales son hasta en la
actualidad explotados por los herederos de los encomenderos y gamonales.
El gobierno de Toledo tuvo que cumplir con su promesa de
convocar a elecciones regionales y municipales, las autoridades elegidas tienen
actualmente potestad legislativa derivada de la autonomía política que les
garantiza la Constitución. Desde ese momento el Perú deja de ser un Estado
políticamente unitario[13],
aunque el Gobierno Central no lo haya querido así (artículos 43 y 189) pues
deja de tener sólo un centro de decisión con potestad legislativa y se vuelve
un Estado intermedio entre el Estado Unitario, y el Estado Federal, se vuelve
un Estado organizado por regiones.[14]
El Perú siempre ha sido un Estado personalmente
descentralizado, es decir con heterogeneidad cultural o como explica el Doctor
Duran, multinacional de hecho, no reconocido como tal por la Constitución
(Duran: 2005, 80-82) la cual responde sólo a un 2% de la población. También ha
sido territorialmente descentralizado al tender por la fuerza de la naturaleza
las cosas en dividirse en varios territorios administrativos.
Es por eso que el Estado Peruano controlado desde la
colonia por una oligarquía, durante la Republica negó el descentralismo porque
eso significaría que dejaría de percibir los recursos provenientes de los
nativos americanos (quechuas, aymaras y amazónicos), sin los cuales ese
porcentaje menor al 5% de la población no podría seguir manteniendo su estilo
de vida opulento en contraste con la gran mayoría de pobres del país que han
sobrepasado más de la mitad de la población.[15]
Cuando el Estado peruano ha reconocido el descentralismo en
sus cartas constitucionales (las constituciones tenían como sus autores a
miembros de las familias oligárquica, tan sólo en la actualidad la comisión de
reforma constitucional tuvo como su presidente a Domingo García Belaúnde en
virtud a una resolución administrativa dada por el primo de éste, el ministro
Diego García Sayán, primos a su vez de los banqueros Brescia, Ferreyros, Wiese,
etc; ¿no fue acaso esta oligarquía la que esta interesada en las reformas
constitucionales?) sólo ha sido nominalmente, pues aunque la Constitución lo
sancione siempre han dictado “decretos de excepción” para dejar en suspenso el
proceso de regionalización, la estrategia de Toledo, fue algo original,
delimitó las regiones a las circunscripciones departamentales, lo cual iba en
contra del mandato constitucional de autodeterminación popular de la
demarcación regional, y a su vez debilitaba la región al no convertirla en une
ente macro-departamental y arrinconarla en una circunscripción de esta
naturaleza[16].
El
siguiente grafico nos ayudara a entender mejor la situación: [17]
Lo que hizo Toledo es no cumplir completamente las
reformas, los que gobernaron el país antes que él, contaban con la fuerza
pública que actuaba impunemente destruyendo centros poblados y masacrando
hombres, mujeres, niños y ancianos en nombre del “orden publicó y de la
tranquilidad de los ciudadanos (los cuales sólo eran menos de un 5% del país,
las mismos grupos que aún conservan gracias al Estado el monopolio de un
mercado que les da el 20% de la riqueza nacional)”. El hecho de no existir
comunicaciones fluidas en ese tiempo lo hacía posible. Ahora la realidad es
distinta, hace unas semanas se registró una incursión de 3 rondas campesinas en
Piura para destruir un asentamiento minero en exploración (han descubierto
metales preciosos en un área extensa de la zona), se estaban defendiendo de la
destrucción que se ocasionará cuando la actividad minera crezca y degrade su
ecosistema, ese día la conductora de Televisión Rosa María Palacios[18](perteneciente
a una veja familia del Club Nacional, asociación de la oligarquía peruana),
expresó con gesto de aprobación que era necesario “repeler a la población en la
defensa de la vida, la libertad y la propiedad privada”; similares
declaraciones dio Jaime de Althaus[19]
pariente de Benavides de la Quintana, minero interesado en esas tierras.
Fue notorio que existía un contubernio entre el Estado peruano
(El Gobierno Central que da la licencia y poder legislativo que da la
autorización por encontrase en zona limítrofe) y la plutocracia (mineros y la
prensa que esta bajo su propiedad para influir en la opinión pública) en contra
del desarrollo de las regiones. El hecho de establecer una zona minera no
implica desarrollo si la población al final va a quedar tan mermada por la
contaminación que no tendrá más remedio que vender su fuerza de trabajo al
único postor de la zona: la minera.
El problema aquí es que las regiones sólo tienen como
garantía de su desarrollo socioeconómico, a la autonomía política de hecho que
les proporciona la potestad legislativa[20],
los mismo sucede con los municipios tanto provinciales como distritales.
Querámoslo o no, estamos llegando al fin del Estado unitario desde que
constitucionalmente se aceptan otros centros con potestad legislativa debido a
la autonomía política[21].
Un Estado políticamente centralizado sólo abarca centros administrativos,
mientras que el constitucionalmente centralizado puede incluir la potestad
legislativa. Así un Estado constitucionalmente unitario incluye regiones, pero
no estados miembros, a diferencia de uno unitariamente político, que sólo
acepta circunscripciones administrativas alrededor de su esfera de poder.
La pregunta es ¿qué interpretación tiene la categoría
“Estado unitario descentralizado”? Es lógico que las normas otorgando a los
gobiernos regionales y locales potestad legislativa por propia iniciativa
significan un Estado constitucionalmente unitario al establecer que sólo habría
una Constitución siendo los demás entes gubernamentales regionales y locales
regidos por leyes orgánicas de alcance general para todos los entes en
conjunto, entes sin capacidad para auto convocarse con el objeto de darse su
propia Constitución. A su vez la Constitución usa el término descentralización
en su sentido “político” es decir como aquel que establece varios centros que
originan normas con rango legal.
Es así que el legislador constituyente no usa el término
unitario en relación a la potestad legislativa, sino la constitucional, pues de
otro modo la descentralización a la cual hace referencia no sería tal en la
realidad, sino que se vería reducida a una simple desconcentración con el
retorno del centralismo absorbente de las libertades de los pueblos y naciones
que conforman el Perú, lo cual siempre ha sido parte de la tradición de las
elites oligárquicas, y seria justamente la consecuencia de prosperar el
proyecto del congresista.[22]
Es por ello que el proyecto del congresista no es una
simple reforma constitucional, sino la contradicción más abierta y evidente
contra la política constitucional que informa varias normas constitucionales
que el congresista no aborda del todo en su proyecto de reforma constitucional.
3.2. ESTADO REGIONAL Y ESTADO FEDERAL.
Una de las estrategias que se quieren utilizar es la
relacionada con el hecho de querer trasmitir el clima de anarquía política cuya
responsabilidad en verdad es atribuible a la incapacidad del Gobierno Central frente
a articular las regiones y gobiernos locales.
A esto se suma el temor de los partidos estatales del
gobierno central a ser desplazados por las organizaciones políticas regionales
y locales del protagonismo político que hegemónicamente han ostentado en los
últimos años. Junto con la incapacidad de los grandes doctos de hacer frente al
problema con las insuficientes soluciones que en nada han aplacado los excesos
locales con la promulgación del Código Procesal Constitucional, 98% autoría
suya.
El concepto de autonomía es algo de lo cual este proyecto
resulta ser deficiente. No es capaz de diferenciar entre región y Estado
federal. Una de las diferencias entre Estado Federal y Región, se encuentra en
la potestad constitucional. La región carece de ella, por lo que se ha
considerado como una organización intermedia entre el Estado unitario
centralizado y el Estado complejo descentralizado. La región no puede darse su
propia Constitución, sino que esta regida por una Constitución única que tiene
exclusividad en todo el territorio estatal, a diferencia del Estado federal
cuyos Estados Miembros tienen por atribución el otorgarse su propia
Constitución y sus propios Código y Leyes.
En cambio las regiones sólo tienen una norma estatutaria[23]
que rige a todas ellas de forma general, sin más distinciones que las
establecidas por la ley misma (En nuestro caso esta es la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales LEY Nº 27867). Además la región emite normas legales que
se haya en igual jerarquía que las del gobierno central, pero ello no quiere
decir que ello lo convierta en un Estado autárquico, pues al igual que el
Gobierno central también se encuentra subordinado a la Constitución.
Puede resultar esto algo confuso e idealista, pero los
mecanismos para resolver las fricciones entre los distintos entes políticamente
autónomos (gobierno central, gobiernos regionales y municipios) se guían por
criterios de competencia y no de subordinación. Es decir son criterios
funcionales y el hecho de que las fricciones aun existan no se debe a una mala
ley, sino a gobernantes mediocres que no saben aplicarlas y mas piensan en
hacer política personal que en servir al pueblo.
3.3. DESCONCENTRACIÓN vs. DESCENTRALIZACIÓN.
La descentralización implica tres aspectos: 1) Varios
órganos de decisión que constituyen “centros de poder” 2) autoridades propias
cuyo modo de designación les da la legitimidad para actuar con autonomía, en
nuestro caso una autonomía legislativa propia del Estado regional; y 3) la
sujeción de la autoridad a un control tutelar, que esta reflejado en el
principio de “integración estatal” llamada por el TC como “principio de lealtad
constitucional”.
La desconcentración sólo significa el traspaso del poder de
decisión del gobierno central a las autoridades de las circunscripciones político-administrativas
nombradas por el mismo Gobierno Central, e integradas dentro de la jerarquía
burocrática del Estado, es decir, solo afecta a la Administración publica.[24]
Ahora bien, el problema es qué las leyes están
desordenadamente emitidas, no tan sólo en organicidad sino también en lo que
respecta a las líneas generales de política legislativa, la cual ha obligado a
los gobernantes a dar un paso más hacia la democracia y retroceder en el
monopolio del poder. Por eso afirmo que el proyecto del congresista Valdivia es
retrógrado y anacrónico.
En el Perú existen dos tipos de autoridad política: la
autoridad política con potestad y la autoridad política sin potestad[25].
Con respecto a la primera, esta tiene por característica ser atributiva de una
entidad de derecho público descentralizado, mientras que la segunda esta
desprovista de autonomía política y forma parte de la maquinaria
descentralizada del Estado siendo una entidad de derecho público desconcentrados
dependientes de la Dirección General de Gobierno Interior.
Los órganos desconcentrados de derecho público no emanan de
apoyo o elección popular sino de una decisión unilateral de la jerarquía
burocrática del Estado. Esto se debe a su naturaleza de “cargos de confianza”
que los hace sujetos a la voluntad discrecional de la administración. Aunque
esta última parte no se encuentra en el precepto del articulo 12 del Decreto
Supremo N.° 004-91-IN, Reglamento de Organización y Funciones de las
Autoridades Políticas, el Tribunal Constitucional lo interpreta de esa manera
al afirmar que “se puede ser removido por el Prefecto respectivo, en cualquier
momento y en ejercicio de su facultad discrecional” (EXP. N.° 950-2003-AA/TC).
A la par existen entidades de derecho público
descentralizados, es decir que tienen autonomía, estas las constituyen las
regiones y municipios, pues mientras las desconcentradas están sujetas a sólo
emitir normas administrativas –resoluciones- las descentralizadas tienen a
parte de esa atribución –pues quien puede lo más también puede lo menos- el
dictar normas “de alcance general”, este término en nuestro medio se ha visto
traducido en normas con rango de ley con aplicabilidad territorial dentro de su
propia jurisdicción.
IV. ¿ES
NECESARIO ELIMINAR EL RANGO LEGAL?
El rango legal de las ordenanzas regionales y municipales
no nace del artículo que establece los preceptos contenedores de las normas a
impugnarse vía proceso de inconstitucionalidad. El rango legal de las normas
regionales y municipales nace de la fuente que las produce (si queremos hablar
en el lenguaje del TC) al darles “autonomía política”.
Es así como las regiones estaban reguladas en la
Constitución de 1979 de un modo tal que carecían de autonomía política. Según
este ordenamiento jurídico constitucional, las regiones sólo podían emitir
normas con rango de ley con autorización y mandato expreso del Gobierno Central,
siempre sujetos al veto presidencial y una rigurosa supervisión para evitar que
desarmonicen con el “ordenamiento jurídico del Estado”(Constitución 1979, artículo
266) Es por ello que únicamente se les reconocía autonomía económica y
administrativa (Constitución 1979, artículo 261), al igual que a los municipios
(Constitución 1979, artículo 252), por más que podían emitir las regiones
normas con rango de ley, ello esta no era en virtud de una autonomía política,
la cual no existía, sino de una delegación de facultades expresa y limitada.
Los municipios no podían emitir normas con rango de ley, no tenían la autonomía
política para ello, ni la delegación de facultades provenientes del Gobierno Central[26].
Es así que la norma que enumera los preceptos que contienen
normas susceptibles de impugnarse mediante acción de inconstitucionalidad a
diferencia de la Constitución de 1993 no menciona la frase “normas con rango de
ley”, sólo se limita a hacer una enumeración (Constitución 1979, artículo 298)
de dichos preceptos susceptibles de impugnación. A ello se debe que
determinadas normas de los entes descentralizados sean susceptibles de
impugnación por medio de este proceso. Esto se debía a un tránsito de un Estado
unitario desconcentrado a un Estado descentralizado constitucionalmente
unitario. Interpretamos esto como una “virtualidad derivada del contexto
constitucional” un ensayo de tratar a las ordenanzas municipales como normas
con rango legal en vista del paso que siguió más tarde, con la Constitución de
1993.
La Constitución de 1993 otorgó a los municipios “autonomía
política, económica y administrativa” (Constitución 1993, artículo 194)
repitiendo las mismas atribuciones con las regiones (Constitución 1993,
artículo 191) Es por eso que califica a estas preceptos de carácter general
como legislación con “rango de ley” (Constitución 1993, artículo 200 inciso 4).
La Constitución de 1993 desarrolló aún más las instancias
regionales, pero claro está, esto no se llevó a la práctica en la
administración de Fujimori, sólo era un “gancho” democrático para atraer
votantes a favor de la Carta cuyas normas sobre contratos leyes si se
cumplieron, pues favorecieron a la oligarquía (los ministros de Fujimori:
Belaunde y Bustamante eran miembros de los clanes con intereses mineros y
financieros). Toledo, que gobierna también apoyado y criticado a la vez por
esta oligarquía (es parte de la “fiscalización de la sociedad civil”) también
ha usado de la regionalización de modo tal que se frene su autonomía. Esto es
parte de la tradición autoritaria de la oligarquía que siempre ha refugiado su
prepotencia bajo los mecanismos legales y políticos que ella misma ha creado.
El siguiente paso sería entonces establecer que jerarquía
tienen las normas regionales y municipales respecto a la legislación del
gobierno central[27].
La LOM establece que “Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben
ser de cooperación y coordinación, sobre la base del principio de
subsidiariedad” no da a notar distinciones jerárquicas; lo mismo sucede con las
regiones (LOGR LEY Nº 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales artículo 8
numeral 10)
La Constitución y sus leyes de desarrollo no instituyeron
procedimientos de impugnación sobre conflicto entre normas de igual rango. El
TC desarrolla el tema justo en las sentencias que el congresista usa de un
supuesto “sustento legal”. El TC afirma que siendo el Perú un Estado
descentralizado lejos de haber jerarquía entre municipalidades lo que existe es
coordinación.(Exp N° 0041-2004-AI/TC , 12)
Es más, el TC no califica estos sucesos de hechos
constitucionales, y establece que la solución no es de tal carácter sino de
técnica jurídica aplicada a nivel legislativo[28];
tomando sólo la relevancia de hechos constitucionales aquellos preceptos cuyas
normas entran en colisión con el bloque constitucional[29].
En resumen sólo son para los procesos constitucionales de
impugnación normativa relevantes los casos donde concurran hechos constitucionales,
y la supuesta incompatibilidad entre normas con rango de ley, no incurre dentro
de esta categoría, existen otros métodos para solucionar el problema que son
los básicos de técnica jurídica, lo que sucede es que el congresista no se
halla muy bien asesorado en materia constitucional, pero eso no ha truncado con
su empeño de presentar este proyecto de reforma constitucional. En este sentido
se establece que las normas con rango legal tiene la misma jerarquía normativa
a pesar de los distintos niveles que los han originado. Por lo tanto la
subordinación de las normas con rango legal, sin distinción de origen de
producción normativa será ante las directrices objetivas del ordenamiento
constitucional entendido materialmente y no a las normas legales según el nivel
político administrativo de origen.
Esta carencia de jerarquía y su resolución por criterios
objetivos sean estos de técnica jurídica o de materia normativa sobre los
principios de la descentralización (como el principio de subsidiariedad, de
integridad estatal, etc) es lo que hace decir al TC que los distintos
institutos examinados (ratificación) no tienen que ver con jerarquía, sino con
“coordinación” entre entes descentralizados- y por consiguiente, el Gobierno
Central-. Ese es el espíritu de la Constitución.
Pero el congresista muestra una estrecha percepción sobre
temas constitucionales: “se ha llegado afirmar que las municipalidades poseen
autonomía plena, en todo el sentido de la palabra, por el cual le permite
realizar sus funciones sin mayores límites que los establecidos en su Ley
orgánica; por ende, han llegado a convertirse en "pequeños Estados"
como parte integrante de uno mayor, con lo cual se viola lo establecido en el
artículo 43" de la Constitución Política que establece que el "Estado
es uno e indivisible".(Proyecto 12327, página 3)
¿Quién dice ese rumor? El TC no lo afirma, sólo usa esas
palabras para sentar su decisión, y como justificación al momento de dar su
fallo, no lo utiliza como una afirmación categórica, sino con una función
“pedagógica” para orientar la futura conducta de los entes descentralizados. El
congresista basa su preocupación en un mero rumor, no lo prueba, sus únicas
pruebas con sentencias del TC donde se resuelven esos problemas que el tanto
sataniza ¿Por qué realizar un proyecto de ley, si el TC ya resolvió el
problema? Los problemas que están surgiendo tienen que verse en conflicto de
competencia, pues muchos derivan de leyes orgánicas cuyas atribuciones son muy
similares, y una acción de inconstitucionalidad sólo resuelve la
incompatibilidad entre estas normas de diferente rango legal[30],
pero no determina la competencia[31].
Es decir, se resuelve lo secundario, pero no el principal.
Pero el congresista con la retórica política que lo
caracteriza prosigue: “Como podemos observar, existen diversas sentencias del
Tribunal Constitucional que han establecido que la autonomía constitucional[32]
que poseen tanto los gobiernos locales como los gobiernos regionales,
especialmente en la expedición de Ordenanzas según su función legislativa, son
en la mayoría de las veces arbitraria y atentatoria contra las normas legales
dictadas por el Poder Legislativo y/o el Poder Ejecutivo mediante delegación de
facultades[33],
las cuales generan constantes conflictos de competencia o exceso de la
autonomía otorgada a los gobiernos locales y regionales” (Proyecto de ley
12327/2005-CR, 5). Pero como se entiende de leer las sentencias el TC no esta
afirmando nada, sólo esta orientando la política jurídica a aplicar. Pero
claro, esto es algo que el Congreso desconoce desde que la ley Wolfenson tuvo
que ser inaplicada por el TC a la semana de promulgada por ir precisamente
contra la jurisprudencia asentada por el TC. Estos hechos también ocurrían
durante el Fujimorismo. (ORE: 2003)
El rango legal no es el problema, es sólo una atribución
que contrastada con los problemas reales generados, llega a tener una
relevancia secundaria, el verdadero problema es la delimitación de competencias
en una parte, y el hecho de que los municipios y regiones recién están
empezando a funcionar, así que es lógico que se cometan excesos, pero esto no
es resignación, pues el sistema constitucional cuenta con los mecanismos
procesales e institucionales para garantizar su normal funcionamiento.[34]
V. ¿CUAL ES EL
PROBLEMA CON EL TIPO DE PROCESO CONSTITUCIONAL?
El congresista propone como solución la impugnación de las
ordenanzas regionales y municipales mediante acción popular como es propio de
las normas infralegales. Pero como acabamos de explicar esto no es el origen
constitucional del rango legal de la norma, simplemente es el tratamiento
procesal que se le da al momento de la impugnación.
El Congresista comete un craso error de percepción al
momento de referirse a las ordenanzas y demás normas que pretenden afectar con
su proyecto: “Por lo manifestado, podemos apreciar que es conveniente que las
normas regionales de carácter general y las ordenanzas municipales no deban ser
plausibles(sic) de ser reconocidas como normas con rango de Ley, porque
otorgarle dicha función sería desvirtuar la naturaleza intrínseca de
universalidad o generalidad que poseen las Leyes; puesto que además no puede
asemejarse la función legislativa realizada por el Parlamento respecto a la
efectuada por el Concejo Municipal, donde en la primera de ellas la labor es
mucho más compleja y de amplio consenso para la elaboración y aprobación de las
Leyes, cosa disímil a lo que acontece en las municipalidades”(Proyecto de ley
13237/2004-CR, 7)
Pero esta apreciación va contra el correr de los tiempos, sobretodo
del siglo XXI, donde los procesos democratizadores están acompañados de
políticas descentralizadoras: “...finalizado el siglo XX y en las puertas del
siglo XXI, el Congreso no es más el único, exclusivo y excluyente titular de la
potestad normativa constitucional de primer rango, ni el interprete supremo de
la Constitución” (Blume: 1998, 65)
Claro esta que el congresista no ha demostrado entender
tanto de estos procesos de evolución democratizadora, como de las cuestiones
más básicas del derecho constitucional: “Además de corregir el error cometido
por el legislador al momento de la redacción del inciso 4) del artículo 200 de
la Constitución actual, se podrá otorgar una mayor seguridad jurídica a las
ordenanzas municipales y regionales, cuando se cuestionen la constitucionalidad
de las mismas, puesto que al volver a ser objeto de la Acción Popular podrán
ser revisados en distintas instancias del Poder Judicial y, finalmente, ante el
Tribunal Constitucional, otorgando con ello una mayor garantía a la que
actualmente poseen; hecho que se ve fortalecido con las innumerables sentencias
del Tribunal Constitucional al respecto”(Proyecto 12327/2004-CR, 8)
El error no es el rango de ley de algunas normas originadas
en entes descentralizados, sino la escasa cultura jurídica constitucional del
congresista y demás burócratas faltos de preparación para los cargos que
ostentan, la Acción Popular tal como lo dice el congresista es llevada a cabo
en sede jurisdiccional ordinaria, sólo que no es revisada por el TC, nunca lo
ha sido, el TC sólo conoce procesos de inconstitucionalidad, no de normas
impugnadas por ilegalidad. El congresista a pesar de haber sido Alcalde, da
muestras con este proyecto de tener insuficientes argumentos para desempeñar su
cargo. El problema como lo vemos gira por otro lado.
Pero la solución no vendría por la alternativa que da el
congresista qué, como hemos visto, se encuentra plagada de “errores” que
esperamos sean involuntarios, y no invenciones arregladas. El congresista
Valdivia no cesa de realizar el juego de palabras propio de los políticos
consistente en invocar sublimes valores, proponiendo soluciones que acabaran
por dar un efecto contrario: “Finalmente, con las modificaciones propuestas no
se afecta en nada tanto la autonomía política, económica y administrativa que
poseen los gobiernos locales y regionales debido que seguirán teniendo dichas
prerrogativas. Por el contrario, será de gran beneficio para dichas
instituciones que el cuestionamiento de la constitucionalidad de sus normas legales
(ordenanzas municipales y normas regionales de carácter general) puedan ser
efectuadas vía la Acción Popular, lo cual otorgaría mayores seguridades
jurídicas mediante la comprobación o determinación de su legalidad en distintas
instancias, tanto a nivel judicial como del Tribunal Constitucional” (Proyecto
de Ley 13237/2004-CR, 11).
El problema no es el proceso impugnatorio, es la capacidad
de defensa ciudadana para responder a las normas legislativas, la solución
seria terminar con las restricciones a la legitimación activa de la acción de
inconstitucionalidad, y fortalecer los conflictos de competencia para sentar
precedentes que creen principios normativos que integren el núcleo de
constitucionalidad.[35]
Sólo extendiendo la legitimidad activa de los procesos de
impugnación de normas de carácter general a toda la ciudadanía, se podrá evitar
grandes abusos que actualmente la plutocracia peruana intenta realizar en
colaboración con las cúpulas políticas. Entonces la posibilidad de
fiscalización ciudadana seria extendida a la Convención del Mar, negocio de los
Benavides de la Quintana, Brescia y demás oligarcas, familiares consanguíneos
de García Belaunde y Henry Pease, dos importantes e influyentes personajes de
los círculos de juristas y políticos peruanos respectivamente.
VI.
INCONSTITUCIONALIDAD MANIFIESTA DEL PROYECTO DE REFORMA
Además el propio TC ya se ha pronunciado sobre los límites
materiales de las reformas constitucionales: “Límites materiales implícitos,
son aquellos principios supremos de la Constitución contenidos en la fórmula
política del Estado y que no pueden ser modificados, aun cuando la Constitución
no diga nada sobre la posibilidad o no de su reforma, ya que una modificación
que los alcance sencillamente implicaría la "destrucción" de la
Constitución. Tales son los casos de los principios referidos a la dignidad del
hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana
de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado” (EXP. N.°
014-2002-AI/TC, 76, ii)
Es decir, que las directrices de política jurídica de la
Constitución referentes al modo como se enfoca la forma de Estado (identidad
formal), no pueden ser variadas. Ahora bien, la Constitución establece que
el Perú es un Estado constitucionalmente unitario y políticamente
descentralizado, en sus municipios y regiones, cuya producción normativa no se
hay en subordinación a la del gobierno central, sino más bien, en armonía y
coexistencia jerárquica (identidad material). Es evidente que el proyecto
del congresista modifica sustancialmente la política constitucional declarada
por nuestra Carta Magna, por lo tanto, significa una trasgresión a los límites
políticos y constitucionales permitidos.
Otro argumento consiste en el núcleo duro de la
constitucionalidad: “ha de analizarse si el contenido esencial de la
Constitución vigente permanece o es cambiado, según el contenido del texto
propuesto: si se varía en este nuevo texto lo que en doctrina se llama
"núcleo duro" de la Constitución (o la Constitución histórica, como
se refiere a él la ley impugnada) será una reforma total, aunque no se
modifiquen todos los artículos de la Constitución vigente” (EXP. N.°
014-2002-AI/TC, 122). La constitución histórica hace referencia a una evolución
hacia nuestro desarrollo como país y como hemos analizado anteriormente,
nuestra historia descentralista desde la Constitución de 1979 hasta la de 1993
ha transcurrido hasta desembocar en la identidad material de la forma de Estado
expuesta anteriormente.
Más bien, la propuesta del congresista significaría una
involución de nuestra Constitución histórica. Y aún más, teniendo en cuenta que
se trata de una reforma parcial de la Constitución, según el TC “ésta será
aquélla que no modifica tales principios y fundamentos” refiriéndose a los “los
principios y presupuestos básicos de la organización política, económica y
social, que sirven de fundamento o núcleo duro a la Constitución de 1993” (EXP.
N.° 014-2002-AI/TC, 123). De tener éxito el proyecto del congresista se estaría
rompiendo con el contenido de la norma constitucional vigente en la actualidad,
y por lo tanto estaría afectado de inconstitucionalidad manifiesta.
VII. CONCLUSIONES
Como podrá verse, los argumentos del congresista son falsos
y manipulados. Nos son motivados para el bienestar del país, sino por el ansia
personalista de aumentar el poder de los partidos políticos. Sólo así puede
explicarse el rápido tramite de este proyecto de ley presentado el 20 de junio
de 2005, derivado a la Comisión de Constitución y Reglamento el 21 de junio de
2005, es decir al día siguiente; y que desde el 23 de junio se encuentra en
comisión listo a ser evaluado. Otras leyes a favor de la gente pobre ya han
sido desestimadas, tanto es así, que no han vuelto a ser presentadas en esta
legislatura.
Esta iniciativa de ley no ha sido hecha pensando en las
naciones que forman el Perú, sino en las cúpulas de los partidos políticos, que
en épocas de bonanza económica para el 2% de la población (que integra a
oligarcas, políticos y quienes viven de estos) que vive de la oligarquía, ven
la coyuntura como un buen momento para negociar con las oligarquía
antidemocrática sobre el actuar de las Comisiones Parlamentarias sobre “la
inversión privada” en las regiones.
Para ello les es necesario que a la par que se concretiza
el traslado del mandato imperativo de la Carta Constitucional a las cúpulas de
los partidos políticos (asegurándose la obediencia de los mandatarios a los
designios de las cúpulas que han negociado con la plutocracia) lograrían
también la subordinación de las regiones, y así resultaría que la plutocracia
no tenga ya necesidad de recurrir a negociar con las autoridades ni regionales
ni locales, sino directamente con el gobierno central dominado por cúpulas
partidarias aliadas con la oligarquía. Esta es la realidad que se esconde tras
el proyecto y tantas cortinas de humo, que están apareciendo últimamente en el
país.
Este 2% que recibe la quinta parte de todo el ingreso, es
la misma oligarquía encomendera[36]y
sus satélites sociales, sólo que ahora tiene otro apellido, pero es la misma
familia que ha acaparado la cultura, política, economía desde la conquista
hasta la actualidad[37].
Esta concentración de poder económico es un gran incentivo
para las cúpulas de los partidos políticos, pues la bonanza de la minería
(Benavides de la Quintana, el tío de Henry Pease, de los Diez Canseco y los
Beláunde, factura mas de mil millones de dólares anuales, de cada cien soles
que gana, le da un mísero sol, al pueblo del cual saca el mineral, esta familia
se enriquece y el pueblo se empobrece más) conlleva a que los partidos del
Gobierno Central eliminen a los “negociadores regionales y locales” del plano
político y así ellos tener el monopolio de las negociaciones con la gran
plutocracia.[38]
Esperamos el pueblo no sea tomado desapercibido, por la
cantidad de cortinas de humo que acostumbran sembrarse en el medio social. Pues
como podrá verse, este proyecto de ley de prosperar, constituirá una infracción
institucional al Estado de Derecho y al desarrollo histórico de la Constitución
material peruana.
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de 1983. DESCO Centro de Estudios y promoción del desarrollo. Imprimart SA.
Lima, febrero.
VARGAS HAYA,
HÉCTOR
1991 “Parlamento y moral política”. Asociación
Editorial Stella. 1era edición. Lima, agosto.
1994 “Frustración democrática y corrupción en el
Perú”. Editorial Milla Batres. 1era edición. Lima, agosto.
WILSON, PATRICIA
ANN Y OTROS
1984 “Estado, inversión publica y regiones”. En La
critica del centralismo y la cuestión regional. Centro de documentación e
información andina (CDI) Centro de estudios del desarrollo (CEDESA) Lima,
páginas 35-59.
[1] El proyecto de ley puede
visualizarse en el siguiente enlace del portal del congreso de la Republica del
Perú: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001.nsf/PorLey/54B82DA9E426DC53052570260062D624/$FILE/13237.PDF
[2] Representante
por Ancash con 28,167 votos. El mismo que fue Alcalde de Chimbote en el periodo
1981-1983 y diputado en 1990-1992. Nos referimos al PROYECTO DE LEY
13237/2004-CR, (PROYECTO DE REFORMA CONST:51°,200°/JERARQUÍA DE LAS
ORDENANZAS MUNICIPALES Y REGIONALES) el cual propone modificar el artículo 51°
e incisos 4) y 5) del artículo 200° de la Constitución Política del Perú,
referente a las normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales
y los garantías constitucionales, respectivamente.
[3] El proyecto de ley puede
visualizarse en el siguiente enlace del portal del congreso de la Republica del
Perú: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001.nsf/PorLey/135B9F73E05097D70525700A007097AB/$FILE/13066.PDF
[4] Su texto pueden
encontrarse en la página web del Banco Interamericano de Desarrollo: www.iadb.org/Research/legislacionindigena/leyn/docs/PERU-Ordenanza-regional-031-05-Declara-Hoja-de-Coca-patrimonio-Regional-Document1.doc
[5] Hay
que notar que en el gobierno del quinquenio 2001-2006 tanto la oposición
aprista como el oficialismo toledista coinciden en este estilo de actuar:
“objetar la ordenanza de una manera poco profesional” El toledismo por medio
del premier Ferrero (miembro de la familia oligárquica al igual que el jefe de
DEVIDA (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas, organismo
gubernamental), su primo político, Nils Ericsson Correa) interponiendo una
acción de inconstitucionalidad en vez de un conflicto de competencia (de tal
manera que el problema siga pendiente para ser usado como forma de manipular a
la población); y el congresista por medio de su proyecto de ley inadecuadamente
elaborado y lleno de proposiciones académicamente cuestionables como veremos
posteriormente. Más propio de políticos que persiguen intereses personales o de
grupo que de autoridades políticas servidores del pueblo que les da la
legitimidad con la cual pueden actuar.
[6] Esta situación ya ha cambiado para el 2011. El APRA es minoría en el
parlamento con 4 escaños y sólo tiene una presidencial regional correspondiente
a Lambayeque. “La ley de la movilización política imperfecta” se aplica muy
bien en este caso.
[7] El
congresista también invoca el artículo 38 de la LOM, pero esta dista mucho de
ser un buen argumento para la introducción de una exposición de motivos, el
proyecto ha sido hecho apresuradamente ¿qué intereses políticos, a espaldas de
los intereses de los electores que con su dinero cubren las necesidades de esta
gente estarán detrás?
[8] “La
Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango
de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados,
reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas
municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo” Al
menos la norma constitucional si fue reproducida fielmente
[9] “Los
gobiernos locales aun siguen siendo organismo funcionales al centralismo en la
periferia, debido a la escasa delegación de funciones del gobierno y de
desarrollo y, hasta no hace mucho, la escasa participación democrática en
dichos gobiernos. Sin embargo, el proceso de democratización iniciado en 1979
(con la aprobación de la nueva Constitución, las leyes de municipalidades, de
comunidades campesinas y de regionalización sobre todo la presión de la
creciente población sobre los recursos del Estado, esta redefiniendo la
estructura, el papel y el funcionamiento
de las municipalidades, aunque por la crisis están totalmente desbordadas al
punto de incumplir incluso con la producción de sus servicio básicos
tradicionales” (Gonzáles de Olarte: 1989,28)
[10] En el
Perú la geografía obligó a desconcentrar el Estado, en Prefecturas y demás
cargos jerárquicos. Destruyendo paulatinamente la iniciativa de progreso de las
provincias.
[11] En el lapso trascurrido entre la vigencia de
la Constitución de 1979 y la instalación de las regiones, es decir, casi toda
la vida de la Constitución de 1979, los municipios tuvieron un papel
constitucionalmente más activo, sino fuera por el gobierno central que las
utilizó para extraerles recursos y redistribuirles miserias. “Los gobiernos
locales o municipales son las instituciones más descentralizadas del Estado. La
Constitución de 1979 y la ley de municipalidades (23853) de 1984 han redefinido
el rol de estas, las que en lugar de ocuparse en satisfacer servicios urbanos menores,
deberán promover el desarrollo integral de su circunscripción distrital o
provincial. Ciertamente aún no desempeñan dicho papel, no solo por los
reducidos recursos financieros con que cuentan, sino porque no son
instituciones diseñadas para tal fin” (Gonzáles de Olarte: 1989,27).
[12] Esta
regresión autoritaria significó un duro golpe para las aspiraciones
descentralistas, las cuales podemos entender en las palabras de Vargas Haya:
“El Parlamento ha de abandonar la vieja y asfixiante práctica de tratar
problemas de las provincias y deberá dedicarse a atender los grandes problemas
nacionales. Aunque hay todavía un largo trecho por recorrer, el hecho es que
son ya once regiones las que cuentan con sus respectivas asambleas en
funcionamiento, a pesar de los problemas derivados del escaso presupuesto, de
la intolerancia gubernamental, de la nostalgia al viejo centralismo que freno
el desarrollo del Perú durante mas de 170 años de nuestra vida republicana, y
por eso mismo, la falta de costumbre de ver a una nación enrumbada hacia la
descentralización”(Vargas Haya: 1991,141)
[13] Es
unitario en el sentido de tener una sola Constitución, pero descentralizado
debido a tener varios focos de producción legislativa en nivel regional y
local.
[14] Toledo no
hizo otra cosa que seguir la política gubernamental de su predecesores,
directriz que es explicada en las siguientes frases: “Los últimos cuatro
gobiernos han tratado de modificar parte de las instituciones gubernamentales
de carácter regional, a nivel de ministerios, organismo descentralizados,
corporaciones de desarrollo regional, empresas estatales y gobiernos locales.
La razón de estas modificaciones se encuentra en dos niveles: por un lado la
presión “poblacional” y social en las regiones y por otro, el clientelismo, que
es uno de los principales mecanismos para poner las nuevas instituciones al
servicio del partido o sector gobernante. Lo cierto es que dichas
modificaciones no han hecho variar sustantivamente el carácter centralista de
la administración estatal” (Gonzáles de Olarte: 1989,28). Fue justamente esta
presión una de las causas para la descentralización (Wilson y Wise: 1984,48) y
para que una parte considerable de los constituyentes de 1978 se haya
comprometido a poner fin al centralismo (Ortiz de Zevallos: 1979,97)
[15] “Y es que
el gobierno central que contempla la presión de las provincias en Lima, no hace
nada por evitarlo, más bien la estimula. La indiferencia del Poder ejecutivo y
de ciertos sectores interesados en fracasar el proceso de descentralización,
continuará contribuyendo a acrecentar el germen de la macrocefalia peruana”
(Vargas Haya: 1991,142)
[16] La
estrategia además de equiparar circunscripciones político administrativas,
implicaba dar una atmósfera de autarquía o de “pequeños Estados” de lo cual se
vale el congresista Valdivia para sustentar este proyecto, pero el desarrollo
de macrorregiones es la mejor alternativa para solucionar este asunto.
“La lucha regional tenderá a reducirse a como obtener el mayor número de
recursos del gobierno central y como aplicarlos en función y favor de los
sectores dominantes urbanos, minimizando o marginando su periferia rural. Es
decir: todo hace prever que se creará la regionalización del centralismo”
(Gonzáles de Olarte: 1989,34)
[17] Tanto las prefecturas como
sub prefecturas ya han sido desactivadas como instituciones, pero no asi sus
funciones están han sido trasferidas a otras áreas.
[18] Prima de
los Wiese y de sus patrones los Miroquesada, dueños del Canal 4. Es de notar
que antes de eso se encontraba trabajando en RPP cuyo Presidente es un Delgado
Parker pariente político de los Belaunde, por su emparentamiento político con
Hurtado Miller, político fujimorista fugitivo de la justicia peruana para el
cual ella trabajo en su campaña política.
[19] Su
hermano fue miembro del Jurado de honor de la magistratura, una “Junta de
notables” que Fujimori nombró a dedo asesorado por la plutocracia (5 de sus
miembros eran parientes de la gran familia oligárquica) que después sería por
el beneficiada gracias a los “convenios de estabilidad jurídica” es de notar
que la Constitución del 93 fue diseñada para proteger los intereses de esos
contratos, y después alegar que son “constitucionales” del mismo modo que
argumentan que la represión de las comunidades que se defendieron de la
agresión del Estado por medio de las mineras es “legal”.
[20] Esta es
la jurisprudencia del TC en tanto “mediante la autonomía municipal se garantiza
el funcionamiento de los gobiernos locales con plena libertad en los ámbitos
administrativos, económicos y políticos (entre ellos los legislativos)” (EXP.
N.° 0013-2003-AI/TC, 9)
[21] De aquí deriva el conflicto centro-regiones.
La concentración de riqueza en una oligarquía cada vez mas cerrada y
excluyente, es decir fortalecida origina que las descentralización política ya
no sea necesaria, si en un momento lo fue para aplacar las ansias populares.
“Una vez controlada la crisis, se refuerza el centralismo, como ocurrió en la
ultima década del siglo pasado” (Bernex: 1984,142)
[22] Ello
lleva a que en la práctica la Constitución resulte muchas veces “letra muerta”.
Caso ejemplar ocurrió con la Constitución de 1979 cuyo Capítulo XII (sic)
señalaba que la descentralización debía basarse en un reordenamiento social,
económico y político que permitiera a nivel regional y local el ejercicio
descentralizado del poder político (Maquet: 1994,158). Pero esto fue truncado
en la práctica donde la “perspectiva municipalista chocaba con mentalidades e
intereses que desde el gobierno central restringían el ámbito de lo que constitucionalmente
era posible, dificultando su aplicación. De esta, manera las competencias
municipales señaladas por la Constitución [de 1979] eran todavía una aspiración
antes que una realidad” (Maquet: 1994,160)
[23] Esta
característica hace al Estado unitario desde una perspectiva de poder
constitucional. “Unitario por oposición al federalismo” (Ruiz Eldredge:
1980,112)
[24] Esta fue
la visión del gobierno central una vez instalado el poder constituido, muy
diferente a la intención de los legisladores constituyentes de 1978 y motivo
por el cual demoró más de 10 años materializar la regionalización. “La
concentración económica que ha influido para el mayor centralismo político
administrativo en Lima...se ha formado así un circulo vicioso de
centralización-centralismo que ha creado desequilibrios conflictivo en la base
de la formación y dinamismo de movimientos regionales, campesinos, de
pobladores, es decir de aquellas áreas y sectores sociales desfavorecidos por
el crecimiento económico y por la acción de apoyo relativo del Estado. En este
proceso se ha sustentado una suerte de movimiento nacional por la
descentralización político administrativa del Estado y por la desconcentración
económica, que ha sido recogido por la Constitución de 1979. Esta prevé una nueva
organización, entendida como la creación de regiones agrupando uno o mas
departamentos, con gobiernos autónomos, demás de la reorganización de la
estructura centralista del Estado” (Gonzáles de Olarte: 1989,17).
[25] Algo
parecido a la distinción de la magistratura romana que diferenciaba entre
magistrados con imperium y sin imperium
[26] Lo cual
encuadra muy bien con la definición del TC “la libertad de determinación
consentida a un sujeto, la que se manifiesta en el poder de darse normas
reguladoras de su propia acción, o, más comprensivamente, como la potestad de
proveer a la protección de intereses propios...” (EXP. N.° 0013-2003-AI/TC, 6)
[27] Rango
es una extensión donde caben variables, sucede que no todas estas variables
(digámosles preceptos normativos) se ubican en el mismo nivel de la extensión,
sin embargo, no dejan de pertenecer a esta, la relación resultante de la
ubicación entre una o más variables lleva el nombre de jerarquía. Varias
normas pueden tener rango legal, pero distinta jerarquía dentro de ese rango de
tal manera que se darían casos en la superioridad normativa no podría oponerse
a una norma de su mismo rango (por ser esta superior o equivalente), pero si a
una de rango inferior.
[28] “La inconstitucionalidad de una ley, prima
facie, se genera por la incompatibilidad entre las fuentes legales
sometidas a control, y la Constitución, y no porque una de ellas colisione,
viole o transgreda a otra de su misma jerarquía. Y es que no se presenta un
problema de validez constitucional cada vez que se produce la colisión de dos
normas del mismo rango, sino un típico problema de antinomia, resoluble
conforme a las técnicas que existen en nuestro ordenamiento jurídico (v.g. “ley
especial deroga ley general”, “ley posterior deroga ley anterior”, etc.). (EXP.
N.° 007-2002-AI/TC, 3)
[29] “En
primer lugar, la ordenanza municipal no tiene la capacidad de hacer las veces
de una norma sobre la forma de la producción jurídica ni tampoco sobre el
contenido de la normación de cualquier otra fuente de su mismo rango.
Simplemente, la Constitución no ha previsto que ella tenga la capacidad de
limitar y condicionar el proceso de producción ni de la ley parlamentaria ni,
en general, de ninguna otra fuente legal y, por tanto, no se encuentra en
aptitud de conformar el parámetro de control en la acción de
inconstitucionalidad.”
(EXP. N.° 007-2002-AI/TC, 6)
[30] Lo cual
debió de hacerse en el caso EXP. N.°
0013-2003-AI/TC donde el Municipio de Lima y el gobierno central a través de la
INC se diputaron la competencia sobre bienes culturales. La solución seria un
conflicto de competencia: pronunciarse sobre los límites de la competencia y
decidir después sobre la validez constitucional de las normas impugnadas.
[31] Aunque
claro está, que las decisiones del Tribunal puedan tener fuerza vinculante,
ello sería ambiguo, la fuerza vinculante debe estar en la norma contendida en
la parte resolutiva, no en los fundamentos.
[32] Cuando
expresa “autonomía constitucional” se esta refiriendo a la autonomía reconocida
por la Constitución por medio de una declaración normativa inserta dentro de la
misma Carta Magna, la cual tendrá que ser desarrollada por una ley de
desarrollo constitucional, lo cual no siempre implica autonomía política.
[33] Ya hemos
visto las soluciones que da el TC, y que existen mecanismo flexibles e
institucionales para solucionar esas contradicciones
[34] Este
problema ya había sido presentido por un congresista: “Al Parlamento le toca
dedicarse a los que la Constitución le tiene reservado. Y a las regiones los
asuntos locales y regionales, cada cual en su campo. La duplicidad de funciones
o de intervenciones por parte de los parlamentarios y los delegados a las
Asambleas Regionales, solo traerán desconcierto, enfrentamiento inútiles y, al
contrario de lo que se desea, solo perjuicios, en suma, el caos” (Vargas Haya:
1991, 142) Aunque estas palabras están dichas con el sello de la Constitución
de 1979, es lógico que han sido expresadas bajo el criterio de una futura
descentralización política autónoma, basada no en la subordinación sino en la
atribución de competencias.
[35] Sobre
esta disminución de posibilidades para hacer efectiva la defensa ciudadana por
medio de la impugnación de normas legales puede verse que “como ha advertido
García Belaunde, lograr 50,000 firmas es poco menos que imposible, lo que
convierte en casi inaplicable la participación popular en el control de
inconstitucionalidad” (Fernández Segado: 1999,26) Es decir la típica táctica
política de declarar un derecho para después restringirlo a extremos irrazonables,
lo cual en la realidad encierra el miedo de las oligarquías y las cúpulas
políticas “a los desbordes del poder
democrático”.
[36] Es por
eso que Vargas Haya no se equivoca al momento de expresar que: “Quienes se
oponen tenazmente a la descentralización del Perú, bajo el pretexto de que las
regiones, departamentos y provincias no están preparados para autogobernarse,
son los eternos usufructuarios del coloniaje capitalino. No se resignan a
perder la hegemonía virreinal que tantos perjuicios ha dejado como herencia”
(Vargas Haya: 1994,246)
[37] “Todo
este drama no conmueve, sin embargo a los grupos de poder económico y político.
Al contrario, les agrada y satisface porque comprueban el crecimiento de la
materia prima de la que se sirven. Los electoreros la consideran la meca de sus
ambiciones políticas...el treinta por ciento del electorado capitalino les es
suficiente para afianzarse en los puestos políticos. Los lideres de la política
mal entendida, y practicada en forma irracional, gozan en Lima de las mejores
posibilidades para poner en marcha sus mas estudiados métodos con el fin de
distraer permanentemente a la ciudadanía, burlándose de ella, mintiéndole,
fabricando esperanzas y realizando todo lo necesario para continuar en esta
trágica carrera centralista que ha de ser, definitivamente, la causa decisiva
para la postración del Perú” (Vargas Haya: 1994,246) Para entender el tema de
la concentración electoral en Lima, recomiendo observar el cuadro N° 7.1 del
libro de Tuesta que cubre desde 1978 a 1983 (Tuesta: 1985,132). De la misma
manera, para mejor entender el asunto usemos tres muestras Townsend y sus
primos, el premier Ferrero y el anterior presidente del Congreso Henry Pease (
no han cesado de tener poder desde que sus ancestros, los conquistadores Gómez
de León, Juan de la Torre, Cristóbal de Peralta y Nicolás de Ribera constituyeron encomienda
bajo el sudor y la sangres de quechua aymaras estableciendo una oligarquía que
persiste hasta nuestros días) elegidos
por el 329970, 317535, 46367 del total de votos peruposibilistas en Lima, lo
cual sólo representa el 6.51%, 6.27% y el 0.92% de toda la cantidad de votantes
del departamento de Lima, el cual a nivel nacional representa el 2.21%, 2.13% y
0.31% de todo el Perú ¿No guarda esto semejanza con el 2% que tiene en su poder
la quinta parte de los ingresos del país?
[38] “El poder
de las grandes empresas se manifiesta normalmente en su capacidad de influir en
que las decisiones del gobierno favorezcan en sus estrategias globales o en la
obtención de favores específicos...Además también les permite tener un mayor
acceso a la información y, de esa manera, anticiparse a las acciones que el
gobierno u otros agentes vayan a emprender o preveer las consecuencias de las
políticas económicas que se vayan a aplicar” (Alcorta: 1987,57)
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